二、监管沙（shā）盒（hé）的内涵与实践进展

在（zài）金（jīn）融科技飞速发展的背景（jǐng）下，英国首（shǒu）创的监管沙盒（hé）制度（dù）凭借其独特优势（shì）吸（xī）引了多（duō）个国家（jiā）和地区的尝试，比如澳大利亚、新加坡、瑞士、中国香（xiāng）港（gǎng）、泰国、马来西亚、加拿大、韩（hán）国（guó）、印度等（děng）国家（jiā）。鉴于英（yīng）国在金融服务（wù）领域（yù）一贯（guàn）的全球领（lǐng）先地（dì）位，新加（jiā）坡与中国香港地区是（shì）亚洲新兴（xìng）的全球金融中（zhōng）心，而加（jiā）拿大在（zài）监管沙盒政策上有着独特的（de）实践经验，本文（wén）选（xuǎn）取这四者（zhě）监管沙盒的内涵与测（cè）试实践作为主要研究对象（xiàng）。

（一）英国监（jiān）管沙盒的内涵与（yǔ）实践

作为全球金融（róng）服务领域中的领（lǐng）军者（zhě），英国在鼓励金（jīn）融创新（xīn）、革新监管工具（jù）方面非常具有开（kāi）拓性。为激（jī）发（fā）市（shì）场活（huó）力、保护消（xiāo）费者权益，英（yīng）国政府于（yú）2015年3月首次提出了“监管沙盒”的（de）概念，同年11月（yuè）英国金融行（háng）为监管局（jú）（FCA）在其公布的《监管（guǎn）沙盒（hé）报告》中对此进行了详细介绍，次年6月（yuè）正式进入实践阶段。2017年（nián）10月公（gōng）布《监管沙盒经验教训（xùn）总结报告》[18]对第一期与第二期监管沙（shā）盒测试（shì）情况的（de）经验与教训进行了（le）反（fǎn）馈。据英国金融行（háng）为监管局（FCA）官网的数（shù）据显示，截至2019年（nián）4月底，监管沙盒的（de）测（cè）试进程已经推（tuī）进（jìn）到（dào）第五期。其（qí）中第一（yī）期18家公司（sī）入选（xuǎn），第二期（qī）24家公司（sī）入（rù）选，第三期18家（jiā）公司入选，第四期29家（jiā）公司入（rù）选。目前进（jìn）行（háng）的第五（wǔ）期（qī）监管（guǎn）沙盒收（shōu）到了来自英（yīng）国及海外（wài）的99份测试申（shēn）请，有（yǒu）29家公司入（rù）选。大多（duō）数申请者属于期待（dài）测（cè）试批发和零售银行业务的公（gōng）司，也有一（yī）些大型企业，比（bǐ）如（rú）渣打银行计划将（jiāng）零售存款代币化（huà），使消费者既（jì）可以（yǐ）从长期存款中获益又能灵活取款。[19]

从准（zhǔn）入（rù）标准上看，由于英国监管沙（shā）盒颇（pō）具包容（róng）性（xìng），未（wèi）对申请者的业（yè）务类型和规模作出（chū）限制，因此适用范围很广（guǎng）泛，涉及的（de）行业和产品类型（xíng）较为丰富。英国（guó）金（jīn）融行（háng）为（wéi）监管局（FCA）对此制定（dìng）了进入监管（guǎn）沙盒的具体资格标准（zhǔn），该内容最初在2016年6月16日公（gōng）布，主要包（bāo）括市场范围、创（chuàng）新性（xìng）、消费（fèi）者利益、沙盒需（xū）求（qiú）度（dù）、申请者准备程度这五项资格标（biāo）准，并设定了（le）相（xiàng）应（yīng）的（de）积（jī）极指标与消极指（zhǐ）标，以筛选出（chū）准（zhǔn）备应用于英国市场的高度创新型金（jīn）融科技业（yè）务。此外，申请成功（gōng）的公司需（xū）要先完成一份测试方（fāng）案^[43]，然后由案件（jiàn）专（zhuān）员（case-officer）提交到英（yīng）国金融（róng）行为监（jiān）管局（FCA），内部审批通（tōng）过后方可参加测试，这个（gè）过程大约需要10周。[20]87-93

目（mù）前FCA在吸取前两期（qī）监管沙盒实践经验教训的基础（chǔ）上，为促（cù）使（shǐ）申请者（zhě）做好前期准备，提高沙（shā）盒测试（shì）过程的（de）流畅度以取得更好的成效，对（duì）申（shēn）请（qǐng）者增加了几点（diǎn）新要求：（1）如申请者需要合作伙伴的配合（比如外（wài）包技术提供商），则申请者需事先（xiān）自行寻找合作（zuò）伙伴并签订合（hé）约。^[44]（2）申请者参与测试需在英国注册或取得授权，且在英国境内拥（yōng）有一定规模的（de）总部及员工。（3）申（shēn）请者（zhě）参与沙盒测（cè）试需（xū）拥有（yǒu）英国的银行账户。（4）申请限制性授权（quán）需提交相关（guān）资料，对此（cǐ）FCA建议申请（qǐng）者阅读以下关键文件：（a）PERG 2.7 监管大纲，帮助公司明确沙（shā）盒测试期间（jiān）哪些行为受监管。（b）准入门槛，帮助（zhù）公司明确获（huò）得授（shòu）权必（bì）须要满足的（de）条件（jiàn）。（c）申请成为支付机构以及（jí）申请成为电子货币（bì）机（jī）构的（de）指南（nán） （特别注意（yì）其中（zhōng）对安全措（cuò）施的要求）。^[45]

从（cóng）行业类型上看，监管沙盒测（cè）试（shì）的参加者主要（yào）为金融（róng）科技公司，其所属（shǔ）行业（yè）包括零售银行业、一般保险业、批发业（yè）、零售投资、零售（shòu）贷款和退休金等（děng）等。[18]8业务类型涉（shè）及（jí）到基于区块链（liàn）的支付服务、监管（guǎn）科技、保（bǎo）险、反洗（xǐ）钱（AML）、生物识别数字身份证（zhèng）（biometric digital ID）、智能合约以及KYC认证（know-your-customer）等等。[21]
从地域分（fèn）布（bù）上看，监管沙（shā）盒测试的申请者来自英国（guó）各个地区，包括苏格兰、东米德兰、英格兰东南（nán）部，此外还（hái）有英国（guó）之外的地区，包括（kuò）加拿大、新加坡和（hé）美国等。在监管沙盒（hé）实（shí）施前期，申请（qǐng）者的主要分布范（fàn）围按比例从大到小依次是大伦敦区、英国国外^[46] 、英国东（dōng）南部（bù）、苏格（gé）兰、英国西南部和东米德兰，[18]9主（zhǔ）要原因在于大量全球（qiú）领（lǐng）先的金融（róng）机构（gòu）、流通资本以（yǐ）及技术人才（cái）汇聚在大伦（lún）敦区，使（shǐ）之逐渐成为金融科（kē）技活动的主（zhǔ）要集中地。不过目前（qián）这个趋势在逐渐发生变化，比如在第二期（qī）测试中有35%的（de）公司位（wèi）于伦敦之外（wài），相较第一期测试（shì）中25%的比例而言有显（xiǎn）著的增长。

从公（gōng）司规模上（shàng）看，初创公司（sī）所占比例最（zuì）大，其（qí）次（cì）是大型公（gōng）司（sī），最后（hòu）是中小型公司（sī）。[18]9无论公司的（de）规（guī）模及成熟度如何，英（yīng）国金融行为监管局（FCA）表明会一视同仁的（de）为创新公司提供支持。不过很显然，初创公（gōng）司和未（wèi）获授权的公司更热衷于参与到监管沙盒的测试中，这是（shì）由于英国金融行为监管（guǎn）局规定在英国境内从事（shì）受监管（guǎn）业（yè）务的企业都需要（yào）事先（xiān）获得授权或者注册登记，因此（cǐ）初创公司或（huò）者未获（huò）授权企业很难（nán）拓展业务（wù），故转而寻求（qiú）监管沙盒的（de）帮助。这类公（gōng）司参与测试主要有以下目（mù）的：①申请获得授权；②测（cè）试创新（xīn）产品或（huò）方案；③解决（jué）公司业务是否（fǒu）需要授（shòu）权以及需要何（hé）种授权的问题（tí）。[18]87-93

英（yīng）国金融（róng）行为监管局（jú）（FCA）于2018年初提出了构建全球监管（guǎn）沙盒的设（shè）想，基于此，全（quán）球金融创新（xīn）网络（luò）（GFIN）于2019年1月由全球金融（róng）监管机构（gòu）和相关组织正式启动（dòng），旨（zhǐ）在帮助金融科技公司在不同监管辖区内进行跨境测试以及（jí）为各国监管（guǎn）机构建立（lì）交（jiāo）流经验与合作（zuò）互助的平台。参与跨境测试的公司需要（yào）满足（zú）目标辖区的监管要求，例如（rú），希望（wàng）在（zài）英国，澳大利亚（yà）和香港进行测试的公司需要独（dú）立地满足（zú）这（zhè）些管辖区（qū）域（yù）内监管机构规定的资格标（biāo）准。除非监管机构同意延长期限（xiàn），跨境测试一般持续6个月，各监管（guǎn）机构仅（jǐn）负责其辖区范围内（nèi）的测（cè）试，并考虑相关风险，制（zhì）定恰当的（de）保障措施（shī）。截至（zhì）2019年4月底（dǐ），全球金融（róng）创新网络（luò）已有35个国际组（zǔ）织参加，包（bāo）括（kuò）英国（guó）、美国（guó）、澳大利亚（yà）、加拿大、新加坡、中国香（xiāng）港等在（zài）内，目前（qián）全（quán）球金融创（chuàng）新（xīn）网络在对44份测试申请进行初步筛选后（hòu）选取（qǔ）了其中8家（jiā），各成员国在探索将监（jiān）管沙（shā）盒作（zuò）为支撑（chēng）跨境测（cè）试的一股力（lì）量（liàng）。[22]

（二）新加坡监（jiān）管沙盒的内涵与实践（jiàn）

新加坡金融管（guǎn）理局自2016年（nián）6月发布《金（jīn）融科技监管（guǎn）沙盒指南（征求意见稿）》后开始（shǐ）对（duì）监管（guǎn）沙盒制度（dù）进行探索，新加坡一直致力于智慧国家的建设（shè），对前沿科技产业的（de）发（fā）展保持（chí）着敏锐态度，因此其监管（guǎn）沙（shā）盒模式（shì）在开展时主要（yào）针对金融科技产业，与（yǔ）面向所有“颠覆（fù）性（xìng）创新”企业开放的英国（guó）沙盒机（jī）制相（xiàng）比，其适（shì）用范（fàn）围更窄，资格标准更具体，因此也更具有针对性。

自新加坡面向（xiàng）金融科技产业（yè）推（tuī）出监管沙盒以来，超过30家创新公司申（shēn）请测试（shì）。值得一提的（de）是，新加坡（pō）收到的沙盒（hé）测试申请（qǐng）中，有一半无需沙盒（hé），而且很多公（gōng）司也无需任何监管（guǎn）豁（huō）免[23]，这在某种（zhǒng）程（chéng）度反（fǎn）映了金融科技发（fā）展的（de）背景下，新加（jiā）坡目前（qián）有（yǒu）着相对有利的监管环（huán）境。2017年8月，PolicyPal公（gōng）司（sī）率（lǜ）先完成测试（shì），该公司是一家利（lì）用人（rén）工（gōng）智能来简化和数字化保险的（de）经纪（jì）公司，客户（hù）通过应（yīng）用程序管理和购买（mǎi）保（bǎo）险（xiǎn）单。在为期6个月的沙盒测试中，PolicyPal公司在新加坡测试（shì）技术并检验分销模式。测试结（jié）束后，PolicyPal公司成为一家（jiā）持牌保险经纪（jì）商，向（xiàng）个（gè）人（rén）和（hé）中小企业（yè）提供产品服务，帮助分析，管理并最终优化（huà）客户的保险投资组合。[24]其后进入沙盒的公司（sī）也在陆续完成测试，业务（wù）类型（xíng）涉及到保险、基金（jīn）管（guǎn）理、货币兑（duì）换、汇款业务等（děng）等。在测（cè）试（shì）过程（chéng）中，新加坡对（duì）申请者有针（zhēn）对性的放宽（kuān）了监管限度，比（bǐ）如保险经纪（jì）公（gōng）司可以不适用RBC2^[47] 和其他涉及保（bǎo）险行业的法规；直接保险可以测试期间不适用新加（jiā）坡存款保险公司（SDIC）的“保单（dān）持有人（rén）保（bǎo）障计划”； ^[48]基金管理、货币兑（duì）换、汇款业务可以不（bú）适用金融业争议调节中（zhōng）心（FIDReC）的争议解决方案等等。

目前新加坡着力推动（dòng）企业进入沙盒测试（shì）创新方案（àn）的（de）进程。2018年（nián）11月14日,新加坡（pō）金融管理局发布文件提（tí）议创建预（yù）定义监（jiān）管沙盒为申请者开辟（pì）快（kuài）捷通道（Sandbox Express）并对此进行了为期一（yī）个月的意见征集工作。[25]新加坡（pō）自（zì）2016年启动（dòng）沙盒测（cè）试后进行了多场针对个体的实验，现在此基础上（shàng）提出了分类建立监管沙盒的构想以加快（kuài）测试进程与节约（yuē）申请（qǐng）成本，作为对现有监管沙盒（hé）制（zhì）度（dù）的（de）补充，预定义沙盒仅适用于风险（xiǎn）较（jiào）低（dī）的（de）金融产品和服务。金管（guǎn）局拟定了预定义监管沙盒的指（zhǐ）导原则和运行框架，并针对保险（xiǎn）经纪^[49] 、ROM ^[50]以（yǐ）及汇款（kuǎn）业务^[51]拟设了预定义沙（shā）盒，每类沙盒都包含了预设的边界、要求与救济方案，申请者的适格性与金融服务的（de）创新性（xìng）是能否进入（rù）预定义沙盒的两大（dà）评估标准。在面向（xiàng）公（gōng）众征集意见的问（wèn）卷（juàn）中（zhōng）主要涉及（jí）了五个问题，主要是寻求对初始预定义（yì）沙盒的意见，对拟（nǐ）议的（de）预（yù）定义沙盒（hé）指导原则和运行（háng）框架（jià）的意见以及（jí）对拟（nǐ）设的三类预（yù）定义沙盒的意（yì）见。

（三）香港监管沙盒（hé）的内涵与实践

香港（gǎng）金融管理局（HKMA）于2016年（nián）9月推出金（jīn）融科技监管沙盒（FSS），在沙盒（hé）中银行与科技（jì）公（gōng）司进行合作，针对特定（dìng）数目（mù）的客户开展测（cè）试，而无须全面遵（zūn）守香港金融管理（lǐ）局（jú）（HKMA）的监管（guǎn）规（guī）定。此举有利于银行及其合作的科技（jì）公司（sī）加快推出创新产（chǎn）品，但不得用于规（guī）避监管。2017年底，香港金融管理局（jú）根据运作FSS的（de）经验将其升级为FSS 2.0。

FSS 2.0具有以（yǐ）下新（xīn）功能：①建立金融科技监（jiān）管聊天室^[52] ，以便在金融（róng）科（kē）技项（xiàng）目的早期阶段向银行和（hé）科技（jì）公司（sī）及时提供反馈；②科技公司可以通（tōng）过聊（liáo）天室直接与金管局（jú）沟通（tōng），而（ér）不必通过（guò）银行；③香港金融管（guǎn）理（lǐ）局(HKMA)、证券及期货（huò）事务监察委员会（huì）（SFC）、保（bǎo）险（xiǎn）业监管（guǎn）局（IA）的沙盒具有联通性^[53] ，为跨界（jiè）别金（jīn）融科技（jì）产（chǎn）品提供“一点通”的切入方式。截（jié）至（zhì）2019年（nián）3月底（dǐ），FSS已经（jīng）测试了48项新技术（shù）产品，包括生物认证、软（ruǎn）令牌、分布式账本技术、监管科技（jì）等实验类型，其中32项已（yǐ）经完成测试，创新产（chǎn）品随后推出。[26]

香港在最（zuì）初（chū）借鉴英国监管沙盒时，面向对（duì）象仅为香港本地银（yín）行（háng），限制了其他类型的金融机（jī）构参与沙盒的资格，因（yīn）此涉及范围较小，产（chǎn）品类型相对集中。随着监管沙盒应（yīng）用的推（tuī）进，香（xiāng）港针对上述状（zhuàng）况做出了相应调整。2017年9月29日，香（xiāng）港证监会（SFC）与保监局(IA)推（tuī）出了（le）各自的监管（guǎn）沙盒。证监会监管（guǎn）沙盒[27]旨在鼓励证券和（hé）期货部门的市场从业者利用创新（xīn）技（jì）术进行受监管的活动，与证监会密（mì）切对话，利（lì）用沙盒提前发现和防范（fàn）风险以及为投资者带来更多（duō）选择。保监局的保（bǎo）险科技（Insurtech）监管沙（shā）盒[28]旨在提供一定（dìng）的监管灵活性，以便保险公司（sī）测试创新技术（shù），推出创新产品（pǐn），同时帮（bāng）助保监局改进监管方式。为促进保（bǎo）险科技的（de）发展以及（jí）将香港打造为亚洲保险科（kē）技中心，香（xiāng）港保监局还成（chéng）立了保险（xiǎn）科技促进（jìn）小（xiǎo）组。目前，为协（xié）助监管科技（RegTech）生（shēng）态的（de）建立,香港监管沙盒为银行（háng）和科技公司测试监管科技项目（mù）提供了更大的（de）开口（kǒu），此外（wài），为响应2018年初英（yīng）国建（jiàn）立全（quán）球监管沙盒（hé）的提议，香（xiāng）港（gǎng）于2018年8月（yuè）7日宣布全球（qiú）金融创新网络计划（huá），于2019年该组织正（zhèng）式成立时成为创（chuàng）始成员之一，在（zài）推（tuī）动（dòng）金融创（chuàng）新跨境监管，与其他监管机构通力合作营造跨境测试的有利环境（jìng）方（fāng）面表现活跃。

（四）加拿大（dà）监管沙盒（hé）的内涵与（yǔ）实（shí）践

2017年（nián）2月（yuè）23日，加（jiā）拿大证券管理局（CSA）推（tuī）出了监管沙盒（hé）监管措施，并罗列了适用于CSA监管沙箱的几种商业模（mó）式，这包括（kuò）众筹（chóu）门户网站、基于（yú）加密数（shù）字货币或者分（fèn）布式账本技（jì）术的风险投资（zī）、使用人工智能进行交易等。想要申请CSA沙箱监（jiān）管的（de）的企业，应当与（yǔ）当地证券监管机构（gòu）联系，监管（guǎn）机构审核其资格后（hòu），对于（yú）该企业适用（yòng）CSA监管（guǎn）沙盒（hé），CSA的（de）官员可（kě）能会要求申请企业（yè）现场环境测试、商业计（jì）划和投资（zī）者（zhě）保护演示（比（bǐ）如投资者风险最（zuì）小化措施（shī））。[29]CSA对（duì）于申请加密（mì）数（shù）字（zì）货币的项（xiàng）目（mù）逐案评估（gū），获许可的企（qǐ）业可在加拿大合法经营其产品或服务。自（zì）英（yīng）国首推监（jiān）管沙盒以后，该机制多（duō）用于银行、支（zhī）付等相关的金融科技创新行业。CSA的（de）监管沙盒用（yòng）于加密数（shù）字货（huò）币相关（guān）企业，尚属少见。 CSA表示将会利用沙盒（hé）监管（guǎn）的方式帮助（zhù）金融（róng）科技公司发展加密数字货币相关的产品。[30]

加拿大是最（zuì）早（zǎo）将监管沙盒这（zhè）一创（chuàng）新监管模式运（yùn）用到（dào）ico项目的（de）国（guó）家之一。在（zài）2017年9月，ICO项目Impak Finance通过了（le）加（jiā）拿（ná）大魁北克省金（jīn）融市（shì）场（chǎng）监管局（AMF）的监（jiān）管沙盒测试。Impak Finance平台发行的Impak代币被归为证（zhèng）券，Impak Finance因此成为（wéi）加（jiā）拿大第一个合法ICO项目，但（dàn）AMF并未要求其（qí）注册为证券交易所（suǒ），并放弃对于项（xiàng）目申请方应附带招股说明书的（de）要求。[31]加（jiā）拿（ná）大一些监管机构对于ICO和加密数字货币展示积极态（tài）度（dù），吸引世界各地的ICO创业项目。